对全过程工程咨询发展进程的探析

全过程工程咨询自国务院2017年19号文发布之后，引发了社会对这一新型工程咨询模式所进行的一波又一波的探讨和研究。在一些地方政府的主导下，也展开了有限的实践活动，总结了一些经验并制定了一批地方性规则。也许有人认为，全过程工程咨询服务并没有象预先设想的那样迅速地在社会上得到认可和普及，是这项新的服务不适合当下的社会经济发展趋势？还是全过程工程咨询的优势还没有得到具体的体现？抑或是全过程工程咨询的普及还需要一个缓慢的发展过程？等等。

目前能够共享到的全过程工程咨询的案例并不多，即便有一些案例通过一些报告和论文得以披露，其内容也大多以一些技术性的指标和管理措施为主要内容，而较少涉及到对法律、政策以及客户需求度等方面的探讨

政策的目标定位

全过程工程咨询是从站在政府管理的广度和高度，无论从节约资源、减少重复论证和降低管理成本、统一政府大中型项目管理模式以及降低政府职能部门的权限来说，还是为了提升项目管理效率、打破建设领域的条块分割和加强建设咨询行业的良性发展模式来看，对社会、政府和行业都是有益的，也是必要的。

现阶段中国社会经济中的固定资产投资领域，尤其是建设投资领域中，涉及公共建设的投资还是以国有或政府资金投入为主。对这一市场的管理一直以来在一定程度上还是延续着计划经济时代留下的轨道行进，虽然改革开放让一些条块分割的行业放开了市场，在咨询领域、尤其是投资研究和设计咨询等方面受到传统领域的分割影响较深，其他领域的咨询者很难打破所有的壁垒而自由的从事各种咨询业务。

行业内条块分离的壁垒一直难以打破，这有专业上长期形成的知识及产权积累所造成的影响，更多的还是受到中国式政治主导下的市场不属于一个完全自由竞争的市场所影响。无形中约束了全过程工程咨询的全面发展，出现一些领域或者某些地方的全过程工程咨询的试点能够得到有步骤的推进，而另一些地方却只是停留在政策如何落实和怎样落实的研究阶段。有的政府部门或许怕承担改革和创新所导致的新冲突而造成不良的后果只能消极的等待着他人经验成熟后加以模仿，从而一直处于学习和观望阶段。

对创新后果不确定性的担忧，加上政府对各职能部门绩效的严格考核，让一些能够决定是否试点和扩大试点的工程从全过程工程咨询的试点名录中取消，或许还有经济上的考量。按照常规的分阶段购买建设工程的咨询服务自认为更加经济便捷，持这种观点的部门或领导有其一定的合理性，只是他们仅仅就咨询费用的比较进行考量，没有兼顾采用优秀的全过程工程咨询所带来的项目总投资上的经济效益的考量。当然，在一项新的咨询业务产生之初，出现一些意外的或效益不明显的现象也是必然的。正是有这样的必然性，才需要利用更多、更广的市场训练，才能总结和进化出一批能够满足市场需求的高品质的全过程工程咨询企业的胜出。

没有经过市场的训练，仅仅停留在理论分析和政策研究阶段，总是无法修正理论的不完善性所造成的缺陷。这样，再好的政策，也无法达到政策规划和制定者的预期目标。

法律的框架体系

全过程工程咨询是建立在工程建设的整个过程基础上的咨询服务体系。它从项目立项开始，就为客户的项目进行规划和制定最为经济或快速实现的方法来完成其目标的服务。

目前这一体系的推广和实践处于一种传统咨询模式的法律框架体系之下，一切都必须遵循现有的工程建设咨询的法律、法规。而现有的法律法规体系又是为了适应原有的工程咨询体系而设立的。表面看这也没有什么，全过程工程咨询的发展似乎还没有遇到什么法律上的障碍。人们习惯了遵守在现有法律框架体系下运作的一切规定，极少有人从完善或修定法律角度去推动和促进一项改革措施的实施。毕竟，这涉及到更高层次的政治权限问题，除了可以在一定范围纳入研究机构的课题之外，最多也就是在一些特殊的会议上作为一个提案加以呈递。但是，这些问题的解决却必须由立法机关按照法定程序才能得到落实，那将是一个较为长期的程序性过程，这也是法律总是落后于现实的一个必然性问题。

须知，建设工程的监理制度，在政府提出了多少年后，一直没有得到有效的进展，直到政府出台强制性监理规定、并将建设监理纳入质量安全责任主体之后，在遇到社会经济的高速发展的条件下，才得到迅速的普及和发展。

当前的建设工程全过程咨询属于一个由政府提出并推动的新的咨询组合体，它是在原有咨询体系上的一种优质资源的凝聚和综合，目的是为社会提供更加可靠、更加经济、更为先进的科学管控方法的建设工程全过程咨询服务。在不废止原有咨询体系的情况下，建立起一支新的建设工程全过程的咨询体系，以逐渐取代或引领旧的咨询体系，一改中国建设工程咨询管理相对落后的现实，并迅速提升中国建筑制造业的管理水平和制造水平、提升建筑产品的质量与形象。

在主导这一改革或改进措施的政府部门中，在没有明确法律规定的条件下，要想完全调动起社会各职能部门的积极性和主动性，在现有的社会政治氛围下，是一件较为困难的工作。没有法律的规定，依赖各级政府部门的自觉性去实施可能（或一定）会引起社会各方议论的后果的改革措施，在敏感的政治环境中，保守主义的作风往往会占据上风。

即使一些政府职能部门能够极响应上级号召而尽可能多的将一些工程列入全过程工程咨询试点项目名录进行实施，并给予一定的免责权限和自由裁量权，在地方经济收支出现紧张的时期，想必能如此放权的地方主要领导还是需要有更高的政治智慧和能量。在不能保证财政支出不超越红线或不能大幅降低投资及管理成本的条件下，似乎一切改革措施都较难顺利推进；一旦改革需要付出更多的代价，无论是经济代价还是政治代价，这样的改革措施都将面临极大的风险或遭到较强力的阻碍。

最近政府出台了对招投标工程限额进行改变的政策，将原先设定的招投标限额在原有的基础上进行了较大幅度的提升。这一举措在于简化一些小微工程和采购项目的程序和降低采购成本等。我们发现，这一举措并没有得到政府和国有资金的积极响应，反而在原有的规定下，被限制的更加严格。一些部门不仅没有免除限额内的招标采购项目的招投标而采用灵活的方式，还为了显示其采购的公正性而将采购项目无论大小均纳入公开招投标范围。这或许是在反腐的高压下，社会政治环境对这一措施的必然反应。政治正确有各种指标进行度测和衡量，以便对逾越的责任者进行及时的惩罚，而社会经济指标的优劣却被公开的招采程序所掩盖。

同样，全过程工程咨询的发展也面临着这一问题。在建筑行业开始出现收缩并向稳定发展阶段过度的过程中，本为了优化咨询业，自动淘汰一部分落后的咨询企业而让建筑咨询业走上一条良性的发展之路。在自由竞争如此激烈的建筑咨询行业中，那些免于自由竞争的企业有着传统业务来源的保护，它们对全过程工程咨询的发展还没有感觉到时代的紧迫感而并不热衷于这项改革。而它们往往又是这项改革措施中的受益者，是被列入进行全过程工程咨询试点项目的优选企业。对于在惨烈的自由竞争中的咨询企业来说，它们为了企业的生死存亡，似乎比其他传统企业有更强烈的求生欲望。它们不惜一切代价的投机钻营以便寻找到每一块到嘴的食物；它们也是现有咨询行业中的掠夺者和秩序的破坏者。无生存之忧的企业不愿意接受的咨询业务都会被市场上的这群“饿狼”所抢夺，其结果是咨询费用远远低于正常的市场价格。在这样的价格之下，又何谈咨询技术服务的先进性和严密性？

在没有政府出台相关的法律法规用以推进和提升全过程工程咨询项目发展的条件下，以地方政府部门和企业出台的技术和服务标准来临时取代法律法规，欲以企业自律和政府部门为了自身免责而制定的标准能够将全过程工程咨询行业推向有序的轨道，必须有良好的自由开放的市场需求才能做到。这一点在当下的社会经济环境中还很难实现，也就需要政府部门通过有效的工作试点，在总结的基础上及时出台相关试行法案，让全过程工程咨询走上有法可依、有章可循的法制管理轨道。

市场的客户需求

自政府推出全过程工程咨询设想和试点以来，该项咨询业务也一直由政府部门主导着，试点的项目和投资者主要以政府资金为主。投资主体的自由市场参与度很低。即便有私有投资者早在政府推出该项政策之前就参照国际咨询体系走在时代的前列，但是，它们遵循的是菲迪克条款下的工程咨询服务。而中国政府推行的全过程工程咨询是经过改造后的菲迪克条款以便更好的适应现代中国建设领域以国有或政府资金为主的投资项目、以此来提升政府资金的投资效率和投资效益而设立的一种投资咨询模式。

于是，中国式全过程工程咨询的市场需求主要依赖政府的引导和开放。失去了这样的开放环境，中国式全过程工程咨询业的发展只能是重复着原有体系下的各自为政、条块分割、专业分离、管理脱节等的咨询服务，难以全面上升到满足政府所提倡的具有先进科技技术水平和管理水平的现代咨询业。

自由市场条件下的咨询服务基本上参照来自自由经济条件下发展起来的菲迪克咨询服务内容，遵守其相应的规则。即便在中国的特殊经济环境中，私有经济下的投资者只要具有足够的智慧和能力都会自然选择菲迪克条款下的咨询服务。只有非私有投资（或含有政府或国有资金一定比列的投资）项目受制于政府投资政策的影响，难以完全执行或直接引进国际菲迪克咨询服务，这也是导致中国现代建筑咨询服务一直处于一种表面光鲜而内在空虚现状的一个主要原因之一。

政府既然需要培育出一种新的、具有先进性的咨询服务行业，就必须付出一定的代价，包括有限的经济代价和必要的政治代价。就是放开一些政府投资项目，让具有一定经济实力和技术、管理能力的企业参与其中。放开政府的手脚，免除其法定义务、职责之内的一切无主观过错行为，有力的推动这些改革措施的实施，逐渐将上规模的政府项目都推向市场，以便积极有效地培育出一个良性发展的全过程工程咨询市场。

在当前形势下，只有单一的政府投资为主导的全过程工程咨询项目存有的条件下，这个市场的培育和发展只能依赖政府的积极推动。除非政府在推动的过程中，发现了更多的冲突难以调和，需要回到政策制定阶段进行重新审视和修正，否则的话，边实践边修正这项改革措施也是中国政务中的一贯做法，可以继续且有效率的推行下去。

安全的社会环境

在当前多变的国际、国内政治和经济环境下，保持社会环境的安全性可能是当前政府高度重视的一项重大举措。任何涉及改革的步伐都难以保证原有体系与新体系之间的冲突而不形成剧烈的社会震动。哪怕只是一些微小的局部的社会震动也可能引发大面积的社会动荡，这是整个社会无法承受的政治负担，也是制约改革措施往纵深发展的主要障碍。

在政府提出进行全过程工程咨询方案之时，虽然是在预见到了中国经济要逐渐终止之前的高速增长而将向着收缩稳定的方向发展的前景，却谁也无法预料到今天的国际环境所发生的巨大变化，也难以预料到这一变化给国内经济带来的同等程度的影响。在国内经济处于一种加速下行的趋势下，继续采取过去曾屡试不爽的刺激政策，让固定资产投资再次成为催化剂似乎已经超出了经济学家和社会学家想象的范围。现在谁也难以确定那种大水漫灌式的经济发展模式会再次启动，失去了以出口为导向的经济发展能力，内部的投资刺激也将失去它应有的效应。

在这种经济压力下，政府之前制定的简政放权计划一直在执行中，我们从建筑行业不断出现的取消各类限制中可以看出这种放权的广度和力度。在这种体制下，虽然离自由市场经济的开放程度还存在巨大着的差别，但政府的开放式趋势却是明显的。

即便如此，在面临全面经济发展出现严重障碍的现在和可能的未来，似乎看不到政府在经济和政策上有更为开放的举动。一些地方政府和企业，自律的进行着政治审查，以便一切经济行为均符合政治正确的政策需求。这样的经济发展模式必然会阻碍和抵消正在进行中的改革措施，在政策安全和经济安全之间，难以兼顾的冲突中，政府管理者总是优先选择政策安全，而社会需求的经济发展只能让步于更加稳定和牢固的社会秩序。

在一个多变的社会经济和政策环境下，一切改革措施都会受到来自外界压力的影响。至于这种压力对既定政策的影响程度，这是一个社会政治经济学方面的问题，有时难以依据经验和历史加以判断出其正确走向。这种不确定性的政策变动将影响着社会经济活动的决策和行为，也有可能改变原有的改革路线图，这些是需要国家或行业主管部门加以全局性考量后方能决定的。 

全过程工程咨询的发展进程，从提出概念到相当多地区的试点，已经总结出了相当可观的经验，结合了现代科技发展水平和网络技术，其成果也体现了现代中国咨询业的发展方向。但是，才过去的几年时间里，按照建设工程的建设周期来说，从立项到项目实施，也许一个正常的工程都没有完成，更别说完成一个经过项目交付后生命期的技术与经济评估来确定项目优劣所需的时间了。所以说，感觉全过程工程咨询发展进程缓慢可能只是一个伪命题。

虽然这一发展进程中存在着一些阻碍的因素，也存在一些难以预料的不确定性条件。从总的方向来看，在中国现有经济体制下，这项改革举措或许是一种比较理想化的措施，只是，它未来的道路还需要耗费更多的时间和空间。也许今后任何重大投资项目都不再只是追求过去那种只求速度而牺牲其他一切的魔术般建设进程了。理性的回归将是全过程工程咨询服务发展的基本条件。

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